Consultoría Síntesis

De acuerdo con el numeral 3 del artículo 237 de la Constitución de la República y los artículos 3 letra f) y 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado (LOPGE), compete al Procurador General del Estado absolver las consultas que le formulen las máximas autoridades de las instituciones, entidades y organismos del sector público, sobre la aplicación de normas jurídicas legales e infralegales.

En este contexto, el pronunciamiento vinculante del Procurador General del Estado permite que las instituciones, entidades y organismos públicos tengan certeza sobre la correcta aplicación de las disposiciones jurídicas en el ejercicio de sus competencias, a fin de hacer efectivo los principios de legalidad y seguridad jurídica que rigen el Derecho Público, así como coadyuvar a precautelar el ejercicio de los derechos de las personas.

Las consultas que se formulan a la PGE tratan sobre las más diversas materias de derecho público, muchas de las cuales se refieren a temas especializados o complejos por lo que de conformidad con la normativa vigente se requiere el criterio jurídico de instituciones, entidades u organismos del sector público con competencias o conocimientos específicos en las respectivas materias, así como la coordinación interna con otras áreas de la PGE, con el propósito de asegurar la unidad de criterio institucional.

En función del nivel de complejidad y el número de ingresos, las consultas son atendidas directamente por uno o más abogados encargados de examinar la normativa contenida en diversos cuerpos legales y sus frecuentes reformas, así como la doctrina, la jurisprudencia de la ex Corte Suprema de Justicia y de la actual Corte Nacional de Justicia, además de las sentencias y resoluciones de la Corte Constitucional, con el objeto de asegurar la rigurosidad jurídica de cada proyecto que se pone a consideración del Procurador General, en el que se incorporan sus observaciones.

La importancia de la función asesora de la PGE, dentro del ciclo preventivo de la defensa jurídica, radica en evitar o reducir la litigiosidad en el sector público, en virtud del carácter vinculante de su dictamen para toda la Administración Pública. Al efecto, durante el año 2023, la gestión de la Dirección Nacional de Consultoría se enfocó en atender oportunamente las consultas admisibles ingresadas sobre la aplicación general de normas.

Con tales antecedentes, en el año 2023 se emitieron 149 pronunciamientos nuevos, 125 pronunciamientos previos y 12 ratificaciones de pronunciamientos que representaron el 100% de las solicitudes que cumplían todos los requisitos previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado (LOPGE) y en la Resolución No. 024¹ que contiene el procedimiento para atención de consultas que se formulan a este organismo. Para el efecto, en consideración de que el pronunciamiento de la PGE debe tratar exclusivamente sobre la aplicación de disposiciones jurídicas in abstracto, motivo por el cual “(...) debe ser considerado como una norma (...)”², según ha reiterado la Corte Constitucional³, se ha solicitado la reformulación de las preguntas presentadas.

Cuando las consultas no han cumplido los requisitos mínimos de admisibilidad, esto es cuando no han sido planteadas por la máxima autoridad de la respectiva institución, entidad u organismo del Estado o no versan sobre la aplicación general de normas jurídicas, sino sobre casos institucionales específicos, como ya se ha comentado, la PGE ha solicitado su reformulación. En este contexto, los casos que han concluido en archivo por no haber sido reformulados representaron el 28,34% del total de los ingresos recibidos. Es necesario precisar que, sin perjuicio de que las consultas hayan sido archivadas, éstas pueden reactivarse mediante la formulación de nuevas preguntas que cumpla los requisitos que establece la ley, según el artículo 6 de la Resolución No. 024.

De conformidad con el artículo 13 de la LOPGE se configura causal de abstención: a) si la consulta trata sobre materia que se encuentra en conocimiento o ha sido resuelta por los órganos judiciales; y, b) cuando la consulta trata sobre materias que la Constitución o la ley otorgan competencias privativas a otras autoridades u organismos, tales como: i) la Corte Constitucional, según los artículos 429 y 436 numeral 1 de la Constitución de la República, en cuanto se refiere a la aplicación de normas constitucionales o aquellas contenidas en instrumentos internacionales de derechos humanos, considerando lo resuelto por esa Corte en sentencia No. 002-09-SAN -CC⁴; ii) temas que han sido materia de recomendaciones de la Contraloría General del Estado, según el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; iii) asuntos de competencia de los Tribunales de Conciliación y Arbitraje en materia de contratación colectiva, cuyas sentencias tienen calidad de cosa juzgada⁵; iv) materias relacionadas con normas expedidas por los gobiernos autónomos descentralizados en ejercicio de su autonomía, según los artículos 5 y 6 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, entre otros.

Para garantizar la calidad jurídica de cada pronunciamiento vinculante del Procurador General se han ejecutado las siguientes acciones:

a) Accesibilidad al público en general de los requisitos para formular consultas y a los pronunciamientos vinculantes:

Actualización de la presentación del Sistema de Consultas Absueltas, en el cual constan explicados de manera didáctica los requisitos para formular consultas a la PGE, así como las causas de abstención.

Publicación de los extractos de los pronunciamientos de la PGE en el Registro Oficial.

Publicación en la página web institucional de los textos íntegros de los pronunciamientos de la PGE. Esta aplicación recibió 68028 visitas en el año 2023, de las cuales 65897 corresponden a usuarios externos.

Publicación de los pronunciamientos vinculantes de la PGE, recopilados por períodos mensuales en una publicación digital que se difunde en las plataformas digitales institucionales.

b) Análisis previo de cada ingreso:

El análisis previo permite solicitar oportunamente, de ser el caso, la reformulación de las consultas o preparar las insistencias, cuando corresponda, de conformidad con lo previsto en la Resolución No. 24, con el propósito de garantizar que las mismas se encuentren debidamente planteadas sobre la aplicación general de normas por las máximas autoridades de la respectiva institución, entidad u organismo del sector público.

Adicionalmente, el análisis previo permite verificar: i) la existencia de motivos de abstención, como por ejemplo los casos que se encuentran en conocimiento de órganos judiciales o de la Corte Constitucional, relacionados con la materia de consulta, sea que se encuentren en trámite o hayan sido resueltos: ii) la existencia de pronunciamientos vigentes que hayan atendido el tema materia de consulta; iii) la necesidad de contar con el criterio jurídico de entidades distintas a la consultante, que ejerzan competencias o tengan conocimientos en la materia objeto de consulta y puedan proporcionar elementos de análisis; iv) el grado de complejidad de la consulta para que sea estudiada por más de un abogado y/o coordinado internamente con otras áreas de la PGE especializadas en la materia.

c) Integración de grupos de trabajo para la atención de casos complejos o urgentes y coordinación interna e interdisciplinaria con varias Direcciones Misionales de la PGE:

En función de la materia, la Dirección Nacional de Consultoría ha coordinado temas con la Dirección Nacional de Patrocinio y la Dirección Nacional de Control de la Legalidad, entre otras, a fin de armonizar criterios y asegurar la unidad de análisis.

d) Funcionamiento del Servicio de Asesoramiento Legal Externo (ALE):

El Servicio ALE presta asesoramiento legal estandarizado y no vinculante sobre dudas frecuentes respecto a la aplicación puntual de normas jurídicas planteadas por instituciones y entidades públicas registradas como usuarias. Su funcionamiento se rige por la Resolución No. 25⁶ y cuenta con su propio sistema de gestión de trámites (SGT), lo cual permite que toda su información se conserve con seguridad y se facilite la elaboración de reportes.

Dado que las entidades públicas usuarias del servicio ALE son especialmente gobiernos autónomos descentralizados (GAD), en el año 2022 se suscribió un Convenio de Cooperación con la Universidad Andina Simón Bolívar (USAB) y su programa FORGAD (Fortalecimiento de los GAD), actualmente vigente, en cuyo contexto se han desarrollado varios productos comunicacionales difundidos tanto por la UASB como por la PGE.

Es necesario considerar que el 14 de mayo de 2023 se posesionaron 5633 autoridades seccionales, entre ellas: 23 prefectos, 221 alcaldes y vocales de alrededor de 1100 juntas parroquiales rurales lo que implicó, adicionalmente, la renovación de la dirigencia de sus órganos asociativos: AME, CONGOPE y CONAGOPARE. Así, en el año 2023, la PGE priorizó la emisión de credenciales y la actualización de la información de los usuarios⁷ del Sistema ALE.

Al concluir el año 2023 existen 1519 instituciones y entidades registradas en el Servicio ALE, respecto de las 1243 del año 2022, de las cuales 604 son usuarios activos en su uso. En el mismo período, a través de este servicio se recibieron 126 pedidos de asesoramiento, todos atendidos en el término de 4 días, de acuerdo con lo previsto en el inciso final del artículo 8 de la mencionada Resolución No. 25. Del total de requerimientos válidos, el 31% se atendió con respuestas nuevas y el 69% con pronunciamientos vinculantes ya existentes de la PGE.

Entre las instituciones y entidades que mayor número de asesoramientos han requerido en el año 2023, se encuentran los GAD, los Cuerpos de Bomberos y diversos órganos de la Función Ejecutiva, relacionados principalmente con temas de descentralización, servicio público y contratación pública.

e) Aplicación de indicadores de gestión:

La gestión de Consultoría y del Servicio ALE se mide con indicadores que se aplican trimestralmente, lo que permite monitorear el desenvolvimiento del área y proponer ajustes.

Entre los principales indicadores consta: i) Porcentaje de consultas que cuentan con pronunciamiento; ii) Porcentaje de consultas atendidas en el plazo de 28 días; iii) Porcentaje de requerimientos fiscales atendidos en el plazo de 3 días; y, iv) Porcentaje de requerimientos ALE atendidos en el término de 4 días. Estos indicadores de gestión ayudan a organizar y desarrollar de manera eficiente el trabajo que desarrolla la Dirección Nacional de Consultoría, facilitando la implementación de planes y programas que sirvan para atender de mejor manera los requerimientos formulados.